요진 와이시티 내 학교부지 논란과 문제의 진상은 이렇다.
경기 고양시 일산동구 백석동 와이시티(Y-City) 땅은 원래 출판문화단지를 만들기 위해 조성된 땅이었다.
출판문화협회가 출판문화단지를 파주시로 옮겨 짓게 되면서 이 땅은 빈 땅으로 오랫동안 방치되었다.
요진에서 이 땅을 1998년 평당 190여만 원으로 매입을 하여 주상복합아파트를 짓고자 노력했지만 허가가 나지 않았다.
주상복합아파트를 지으려면 업무유통시설로 되어있는 용도를 주거상업시설로 변경해야 되기 때문이었다.
이처럼 주거상업시설로 용도를 변경하게 되면 땅값이 엄청나게 뛰게 된다. 그렇기 때문에 경기도에서는 용도를 쉽게 변경해 줄 수 없었다. 지역 주민들도 반대를 많이 했다.
수많은 우여곡절 끝에 요진은 용도변경 허가를 받게 되었다. 줄기차게 반대를 하던 지역주민들도 개발을 해야 한다고 방향을 틀었다.
용도변경을 하기 위해 묘안으로 찾은 것이 용도변경으로 인한 시세 차익의 상당 부분을 고양시가 환수하는 것이었다.
용도변경으로 값이 많이 뛰기 때문에 용도변경을 할 수가 없다면 올라간 가격의 상당 부분을 시(市)가 환수하여 공익(公益)을 위해 쓴다면 문제가 없을 것 같다는 생각을 했다.
변호사 자문 등 여러 가지 법적 검토 끝에 문제가 없다는 결론을 얻고 요진과 백석동 주민들의 찬성을 얻어 고양시와 요진이 개발을 하기 위한 협의를 시작했다.
고양시가 요진으로부터 얼마를 환수 받으면 적당할까를 알아보기 위해 대한국토도시계획학회에 용역을 주었다.
2008년 7월 용역결과는 전체 부지의 49.2%를 시(市)가 환수하는 것이 적합하다고 나왔지만 2009년 7월 요진이 전체 부지의 32.7%의 땅과 2만평의 건물을 지어서 시에 기부채납 하겠다고 제안을 했다.
이렇게 된 것은 시(市)가 도로, 공원, 광장, 학교부지 외에 산업용지를 요진으로부터 받게 되면 산업용지에 건물을 지어야 하는데, 시(市)가 건물을 지을 예산을 확보하기가 어려우니 산업용지에 그 값에 해당하는 고양시가 필요로 하는 건물을 지어서 받자고 당시 고양시장이었던 필자가 제안을 했기 때문이었다.
이에 요진은 A회계법인에 용역을 주고 A회계법인은 산업용지(2천여평)에 2만평의 건물을 지어서 시에 주면 합당할 것이라는 결과를 도출했다.
요진으로부터 받기로 한 나머지 땅에는 도로, 공원, 광장, 학교 등 공공시설을 짓기로 되어 있었는데, 학교부지에 대해 교육청과 협의하는 과정에서 교육청은 학교는 짓지 않아도 된다고 했다.
당시 학생 수가 줄어들어 여유가 있게 된 인근 초·중학교를 이용하면 된다는 논리였다. 학교를 짓든 짓지 않든 그 부지는 기부채납을 받게 되면 고양시 땅이 되는 것이었다.
교육청에서 학교를 짓지 않아도 된다고 했지만 그래도 요진은 와이시티 내에 학교를 짓고 싶어 했다.
그렇다면 필자는 학교를 지어서 고양시에 기부채납을 하라고 했다. 이 때의 기부채납은 당연히 학교건물 등 시설물 일체를 의미하는 것이었다.
왜냐하면 학교는 고양시가 기부채납 받는 땅에 짓는 것이기 때문이었다. 즉, 고양시 땅에 짓는 학교시설을 기부채납 받겠다고 했던 것이다.
요진은 흔쾌히 기부채납을 하겠다고 하면서 학교 운영은 자신들이 맡을 수 있도록 해달라고 요청을 했다.
필자는 “그것은 또 다른 특혜가 되기 때문에 안 된다, 일단 학교를 기부채납하게 되면 학교를 운영할 재단을 공모를 통해 결정을 하자”고 제안했다.
그래도 요진에서는 자신들이 오랫동안 학교를 운영하고 있는 ‘휘경학원’이라는 재단이 있으니 이 재단에서 학교를 운영하도록 해 달라고 요청을 계속했고, 이에 아직 학교를 지으려면 한참이나 시간이 있으니 그 때 가서 결정을 짓는 것으로 학교운영권에 대한 결정은 뒤로 미루게 되었다.
이러한 내용으로 2010년 1월 26일 고양시와 요진이 와이시티 부지에 대한 협약을 체결했다.
고양시는 백석동 땅을 주상복합아파트를 지을 수 있도록 용도변경을 해주고 요진은 시에 전체부지의 32.7%의 땅과 2만평의 건물을 지어 기부채납 한다는 내용이었다.
협약서 본문에는 학교 시설이나 건물에 대해서는 규정하지 않고 별지로 ‘공공기여(기부채납) 대상’으로 규정했다.
이후 지방선거를 통해 민주당 소속 최성(崔星) 전 고양시장이 당선됐다. 그러자 새로 구성된 시의회와 시장취임준비위원회에서 전임 고양시장이 백석동 와이시티를 용도변경해준 것에 대해 의혹을 집중적으로 제기했다.
사업자에게 엄청난 특혜를 줄 수 있는 용도변경을 해 주었을 때는 당연히 전임 시장이 뭔가 대가를 받았을 것이라는 의미였을 것이다.
시민단체의 요청에 의해 감사원은 두 차례에 걸쳐 강도 높은 감사를 실시했다.
고양시의 주장에 의하면 감사결과 특별히 큰 지적사항은 없었고, 다만 고양시가 용도변경을 해주고 너무 과도하게 기부채납을 받았다는 구두 지적을 받았다고 했다.
시가 받은 것에 비해 요진에게 너무 큰 특혜를 주었다고 감사 청구를 했는데, 오히려 시가 너무 많이 받았다는 것이었다.
시에 아주 유리하게 협약을 체결하였다는 의미였다. 고양시는 당시 최성 전 시장이 새로 취임한 이후 약 2년간을 건축허가를 내주지 않다가 2012년 4월 추가 협약을 요진과 체결하고 2012년 6월 건축허가를 내주었다.
추가 협약은 전임 시장이 체결한 내용을 일부 변경하여 시가 기부채납받기로 했던 학교부지를 요진이 소유하고 있는 사학재단인 휘경학원에 공급한다는 것이 주된 내용이었다.
전임 시장이 요진에게 너무 많은 특혜를 주었다고 주장했던 사람들이 오히려 전임 시장때와는 비교할 수 없을 정도의 큰 특혜를 요진에게 주도록 협약서를 변경한 것이었다.
뒤늦게 이 사실을 알게 된 한 시의원이 문제를 제기하자 시는 이렇게 답변을 했다.
“고양시가 학교를 지어서 운영하거나 위탁하여 운영하면 시민의 혈세를 낭비할 수밖에 없고, ‘사립학교 교지는 학교를 설립하여 운영하려는 자의 소유여야 한다’는 법규에 따라 고양시가 사립학교에 제공되는 부지를 소유할 수가 없기 때문에 요진에 되돌려 줄 수밖에 없었으며, 또한 자금 사정이 열악한 사학재단이 학교부지를 장기 임대하거나 구입하는 것은 현실적으로 어려움이 클 뿐 아니라 기부에 조건이 수반되는 기부는 받을 수가 없어 학교부지를 되돌려 줄 수밖에 없었다”고 말이다.
처음 백석동 와이시티 부지가 문제가 불거졌던 것은 시의회와 시민단체들이 전임 시장이 요진에 너무 많은 특혜를 주었다고 문제 제기를 하면서 부터였다.
그런데 시는 당초 협약보다 요진에 훨씬 큰 특혜를 주는 추가협약을 체결했다. 학교 건물을 제외하더라도 2006년도 공시지가로 무려 379억 원에 이르는 학교부지를 요진에 넘긴 것이었다.
그런데도 처음 요진에 너무 많은 특혜를 주었다고 문제를 제기했던 시의회나 시민단체는 한 마디 말조차 하지 않았다.
이상하지 않나? 전임 시장이 하면 문제가 되고, 자신들 편인 시장이 하면 문제가 되지 않는 것인가?
당시 지역 시민단체들은 선거 때 ‘무지개연대’라는 것을 만들어 최성 전 시장을 지원했던 단체들이었고, 당시 시의회는 시장과 같은 당 소속 의원들이 의회를 장악하고 있었던 때였다.
학교문제는 당시 최성 전 시장이 취임한 이후 고양시가 요진의 사립학교를 지어서 운영하겠다는 제안을 받아들이면서 시작됐다.
전임 시장인 필자는 분명히 운영권은 추후 결정하자고 뒤로 미루기로 요진과 협의를 했었는데도 말이다.
교육청은 학교는 짓지 않아도 된다고 했는데도 불구하고 요진은 굳이 학교를 짓겠다고 했고 시는 요진이 사립학교를 지어 자신들이 운영하겠다는 것을 동의했다.
그러면서 사립학교 부지는 자신의 소유가 아니면 안 된다는 규정을 시가 모르고 학교부지를 기부채납받기로 했기 때문에 이것은 잘못된 것이라고 시는 주장했다.
시 주장의 논거는 시가 교육청에 질의한 데 대한 교육부의 답변이었다. 시는 2014년 3월 7일 교육부에 다음과 같이 질문을 했다.
1. 도시계획시설 결정 고시한 학교용지를 고양시가 개발사업시행자에게 기부채납 받아 고양시 명의로 소유권 이전이 가능한지 여부
2. 학교용지를 일반 재산으로 분류해 매각 또는 임대가 가능한지 여부
3. 고양시와 개발사업자간의 기부채납 협약과 관련하여 위법 또는 보완할 사항
이에 대해 당시 교육부는 2014년 3월 17일 다음과 같이 답변했다.
1. 기초 지자체가 사립고를 설립하는 것은 지방자치법을 위반한다는 판례에 따라 고양시가 사립학교 설치를 위한 학교용지를 개발사업시행자에게 기부채납 받는 것은 타당하지 않음
2. 개발사업시행자는 학교용지 등을 포함한 공공시설 용지를 지자체에 기부채납하기로 하고 개발사업자의 건폐율, 용적율을 완화받았으나 추가 협약에 따라 해당 학교 용지가 지자체가 아닌 특정 학교법인에게 소유권이 이전되는 결과를 초래할 수 있음
3. 도시계획시설 결정 및 공유재산의 분류 등과 관련한 질의는 해당 법령 소관 부처인 국토교통부 및 안전행정부에서 답변이 필요한 사항임
고양시는 교육부로부터 위와 같이 답변을 받아놓고는 교육부가 보낸 공문 가운데 답변 1만 있는 답변서 1,2 페이지만 공개하고 답변 2와 3이 있는 답변서 3페이지는 공개하지 않았고 오히려 감췄다.
고양시는 ‘교육부 공문에 따르면 고양시가 사립학교 설치를 위한 학교용지를 개발사업시행자(요진)에게 기부채납 받는 것은 타당하지 않다’라는 의견을 보내왔다고 하면서 ‘고양시에서 민선4기 전임 시장 시절 최초 협약 체결 당시 학교용지를 기부채납받기로 한 것은 법을 위반한 것이며, 민선5기 추가 협약을 통해 기부채납을 포기하고 사립학교법에 의거 학교를 설립하는 것은 정당하다.’는 내용의 보도자료를 배포했다.
이에 경기도 관내 언론은 이 보도자료를 바탕으로 기사를 작성하여 대대적으로 보도를 했다.
공교롭게도(?) 보도 시점이 시장 선거를 바로 코앞에 두고 있는 상황이었다. 이후 고양시가 답변 2와 3을 누락하고 공개했다는 사실을 안 교육부가 이를 지적하자 2014년 4월 2일 추가 첨부파일이라며 고양시 홈페이지에 누락되었던 3페이지를 올렸다.
누락 경위에 대한 설명도 하지 않았다. 은폐하기 급급했던 당시의 상황을 떠올려보니 쓰디쓴 웃음만 나왔다.
고양시가 교육부에 질문한 내용은 질문1과 질문2가 핵심이었다. 고양시가 기부채납 받은 학교용지를 시 명의로 소유권 이전이 가능한지와 이것을 매각하거나 임대할 수 있는지가 질문의 주된 내용이었다.
그런데 고양시는 ‘기초 지자체가 사립고를 설립하는 것은 지방자치법을 위반한다는 판례에 따라 고양시가 사립학교 설치를 위한 학교용지를 개발사업 시행자에게 기부채납 받는 것은 타당하지 않다’는 답변만 교육부 답변의 전부인 양 올렸다.
감사원은 학교부지를 요진 소유의 학교법인에 넘긴 것이 계속 문제가 되자 다시 1년여에 걸친 감사를 실시했다.
감사원에 의하면 담당팀장은 학교용지의 기부채납이 가능한 것으로 검토 의견을 작성하는 등 방침을 정한 상태에서 요진이 2012년 1월 9일 학교부지 소유권을 휘경학원에 이전하겠다는 재검증 용역결과에 대한 의견서를 시에 접수하자 바로 그 다음날인 2012년 1월 10일 휘경학원에 학교용지 소유권을 이전하는데 이의가 없는 것으로 검토의견서를 작성했다고 한다.
그리고는 2012년 2월 3일 학교용지를 휘경학원에 넘긴다는 내용으로 작성된 추가 협약서(안)을 시장에게 보고한 후 이것을 요진개발에 송부하고 2012년 4월 10일 추가 협약서가 체결되도록 했다고 한다.
감사원 감사결과에 따르면 고양시는 학교부지를 기부채납받아도 아무런 문제가 없다는 것을 알고 있었으면서도 사업자인 요진이 학교부지를 자신들이 소유하고 있는 휘경학원에 넘긴다는 의견서를 제출하자 이에 전혀 이의를 달지 않고 그대로 추가 협약을 체결했다는 것이다.
6급에 불과한 팀장이 수백억원에 이르는 학교용지를 사업자에게 넘기는 의견을 그렇게 쉽게 제시할 수가 있을까?
그것도 학교용지는 기부채납이 가능하다고 검토 의견까지 작성했던 사람이.
학교부지가 고양시 소유라서 사립학교를 지을 수가 없다면 사립학교는 짓지 않으면 된다. 요진이 사립학교를 짓고 싶어 한다고 꼭 사립학교를 지어야 할까?
시가 379억원이나 되는 땅을 주면서까지? 시가 굳이 그렇게까지 해야 할 특별한 이유라도 있는 것일까?
요진이 굳이 사립학교를 짓겠다면 기부채납하기로 한 학교부지를 시로부터 사서 사립학교를 지으면 될 것이다.
그러데 고양시는 이 쉬운 방법을 피해 사학재단의 돈까지 걱정하면서, 학교부지를 주었을까?
자못 궁금했다. 요진은 와이시티 부지를 개발하면서 이미 엄청난 이익을 보았다.
그 이익이 너무 엄청나기 때문에 오랫동안 용도변경 허가가 나지 않았고 고양시가 이익금의 반 가까이를 환수하기로 하고 용도변경허가를 해 준 것 아닌가?
그런데 고양시가 요진 소유인 사학재단의 돈까지 걱정을 해야 할까? 고양시는 왜 그랬을까?
여기에 학교부지와 시설물을 기부채납받기로 했던 전임 시장이 의혹을 제기하지 않을 수 있을까?
그것도 시 소유부지에는 사립학교를 지을 수가 없다는 것도 모르고 학교부지를 기부채납을 받기로 했다고 공격까지 당했는데 말이다.
학교도 처음에는 요진이 자율형 사립고등학교를 짓겠다고 했던 것이었는데, 당시에 사립초등학교를 짓겠다고 했다.
사립초등학교 학비가 얼마일까? 학교건물은 당초 협약에서 시가 기부채납받기로 한 것이 아니었다고 시는 주장했다.
시의 주장대로 당초 협약서에 학교건물을 기부채납 받는다는 조항이 들어있지 않은 것은 맞다.
이것은 2만평 건물도 기부채납 받는다는 조항이 들어있지 않은 것과 같다.
그런데 최초 협약에는 제7조에서 ‘대상 시설의 준공과 동시에 시설물 일체를 갑에게 기부채납한다’고 분명히 기재되어 있다.
뿐만 아니라 요진이 2009년 11월 A회계법인에 준 경제성 검토보고서 14페이지 기존안과 수정안 비교표에 ‘공공시설(토지+건물)’로 되어 있고 15페이지에는 기부채납 조건 란에 ‘토지 및 건물(학교 및 업무시설 일부) 기부채납’ 이라고 명시되어 있을 뿐 아니라 시가 2011년 10월 B회계법인에 의뢰한 용역 결과에도 학교건물에 대한 기부채납이 몇 군데나 나오고 B회계법인이 제시한 협약안 변경 초안 제3조에도 ‘학교건물을 신축하여 기부채납’이라는 조항이 분명히 명시되어 있는데도 시는 계속 학교건물은 기부채납이 아니라고 강변했다.
고양시는 협약을 시에 유리한 방향으로 해석해야 하는 것 아닌가? 그게 바로 상식이다.
관련 규정에 명시가 되어 있고 요진이나 시의 용역보고서에도 학교시설이 기부채납이라고 되어 있는데도 기부채납 대상이 아니라고 했던 이유는 무엇이었을까?
도대체 무엇 때문에 시는 그렇게 사업자 편을 들지 못해 안달을 했을까?
이후 감사원은 와이시티에 대한 추가 감사를 1년여 간에 걸쳐 실시하고는 2014년 말 와이시티와 관련하여 고양시장에게 담당과장과 팀장을 중징계하라는 징계요구서를 보냈다.
고양시가 휘경학원에 학교부지를 넘기면서 시의회에 보고도 하지 않았다는 것이었다. 감사원은 담당팀장의 주장에 대해 하나하나 반박을 했다.
먼저 담당팀장이 학교용지는 행정재산이므로 매각 등 활용이 불가능하다고 주장하자 학교용지는 행정재산이 아니고 설령 행정재산이라고 하더라도 무상 이전은 해서는 안 되는 것이라고 반박했다.
팀장이 학교용지는 조성원가로 조성되어야 하는데 학교용지의 조성원가는 0원이므로 무상공급이 합당하다고 하자 감사원은 학교용지의 조성원가 공급을 규정한 학교용지특례법은 개발사업시행자에게 적용하는 것으로 시는 개발사업시행자가 아니므로 적용되어서는 안 된다고 했다.
특히 고양시는 사립학교 설립을 할 수 없으므로 학교용지의 소유가 불가능하다는 팀장의 주장에 대해서 감사원은 요진개발이 공모를 통해 선정된 학교법인에 매각이나 임대방안을 수용하는 것으로 시장에게 보고를 했을 뿐 아니라 시가 학교를 운영할 계획도 없었다고 반론을 제기했다.
팀장은 시가 학교를 운영할 경우 많은 예산이 소요되므로 학교용지는 관리하기 곤란한 재산이 되어 기부채납받기가 어려운 재산이고 변호사 자문 결과 기부에 조건이 수반된 경우에 해당되어 기부채납을 받을 수 없다고 주장했다.
이에 감사원은 2009년 8월 26일 학교용지는 기부채납이 가능한 것으로 검토보고서를 작성했고 시장에게는 변호사 자문 결과 기부에 조건이 수반되는 것이 아니라고 보고까지 했다고 반박했다.
또한 학교용지의 소유권이 시에 이전되지 않았으므로 권리포기를 위한 지방의회의 의결사항이 아니라는 주장과 시의회에 문서를 보냈지만 답변이 없었다는 팀장의 주장에 대해 감사원은 최초 협약에 따라 고양시가 학교용지를 기부채납받을 수 있는 증여채권을 가지고 있는 것이 명확하며 시의회에 보고했다는 문서는 안건 상정을 위한 문서가 아니었고 답변이 없었다는 사실이 시의회의 의결을 받지 않을 정당한 사유가 될 수는 없다고 일일이 반박했다.
당시 감사원은 고양시가 학교부지를 요진 소유의 사학재단에 무상으로 넘긴 것이 명백한 잘못이었다고 지적을 했으나 이 부지를 고양시가 다시 환수를 받으라는 지시를 하지는 않았다.
이처럼 막대한 금액의 재산을 넘긴 것을 과장과 팀장만의 잘못으로 돌려 윗선의 책임도 묻지 않았다.
학교부지를 휘경학원에 넘긴 협약서는 과장과 팀장이 아니라 고양시장이 요진과 협약을 체결했음에도 불구하고 말이다.
당시 와이시티 입주 예정자들은 학교부지는 아파트 계약자의 돈으로 기부채납된 것이라고 주장했다.
학교부지는 계약자의 돈으로 기부채납된 것이 아니다. 요진은 이 부지의 용도변경으로 엄청난 시세 차익을 남기게 되기 때문에 전체 부지의 상당부분을 기부채납 조건으로 용도변경을 해 준 것이다.
당초에는 전체 부지의 49.2%를 기부채납받기로 했다. 그러다가 32.7%의 땅과 2만평의 건물을 지어서 받는 걸로 협약을 변경하게 되었다.
이 32.7%의 땅에 학교부지가 들어있는 것이다. 즉, 학교부지는 학교를 짓든 짓지 않든 시는 기부채납 받아야 하는 땅인 것이었다.
용도 변경으로 인한 시세 차익이 너무 엄청나기 때문에 그 차익을 환수한다는 의미였던 것이다.
와이시티에 짓는 학교는 자신들이 운영하는 사립학교이다. 그렇다면 당연히 땅을 사서 지어야 하는 것 아닌가?
시가 얼마나 돈이 많아서 이 비싼 땅을 사립학교를 짓는데 줬을까? 그것도 와이시티 개발을 통해 천문학적인 수익을 올리게 되는 사업자에게 말이다.
과연 이것이 상식적으로 이해가 되는 일이었을까?
최성 전 시장 재임 시절 고양시는 사립학교는 시 소유의 땅에는 지을 수 없는데 이런 것도 모르고 고양시가 기부채납받기로 한 땅에 사립학교를 짓는 것으로 협약을 맺었기 때문에 그 협약이 원인 무효라고 주장했다.
시가 학교부지를 기부채납받기로 한 것은 그것이 학교부지이기 때문에 기부채납받는 것이 아니라 요진으로부터 개발로 인한 막대한 차익금을 환수하기 위한 것이었다.
학교를 짓지 말라는 것이 아니었다. 요진이 필요해서 사립학교를 짓겠다면 땅을 사서 지으라는 것이었다.
고양시는 용도변경을 해 주면서 받기로 되어 있는 땅이 학교부지만큼 줄어들었다. 고양시는 용도변경을 해주고 받기로 했던 환수금을 그만큼 날린 것이다. 사업자가 사립학교를 짓는 데 그 땅을 주었기 때문이다.
고양시장은 꽃보다 오직 아름다운 105만 고양시민의 이익과 행복을 위해 행정행위를 해야 한다.
중앙정치에 관심이 많았던 당시 고양시장이 고양시에 큰 손실을 끼치고 사업자에게 일방적으로 유리한 행정행위를 했는데, 이 상황을 너무나도 잘 아는 전임 시장이 손 놓고 가만히 있어야 할까?
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강현석 전 고양시장 hskimi@naver.com
