도정법 체계 흔드는 일… 사전 동의 등 조합원 지혜 모아야
금년 초 서울의 어느 법원에서 당초 사업계획에서 정한 주택 규모, 분양 세대수, 총 사업비 등의 변경은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도정법) 시행령」 제38조에서 정한 경미한 변경의 사유에 해당되지 않는 한 조합원들의 권리 의무에 영향을 미치게 되므로 다시 분양신청을 받아야 한다는 판결을 하였다.
이 판결로 해당 조합은 착공을 앞두고 명도에 큰 차질을 빚게 되었고, 다른 조합들도 분양신청 마감 후 평형 변경을 하거나 사업비가 증가된 시점에서 쉽게 간과할 수 없는 문제가 되었다. 물론 이 조합은 즉시 항소를 하여 현재 항소심에서 법리 다툼을 벌이고 있지만 그다지 희망적으로 보이지 않는다.
이 소송에서 사업시행인가 변경이 중대하다고 주장하는 사유는 조합에서 관리처분인가 후 미분양 리스크를 줄이고자 대형평형을 소형평형으로 변경하는 설계 변경으로 분양 평형 변경 신청을 위한 공고를 하였고, 또 정비사업비가 10% 이상 증액되었다는 점이다. 이 사건 당사자는 사업시행인가 변경이 관보에 고시된 만큼 중대한 변경이므로 분양신청을 다시 받아야 한다는 구청 공무원의 회신 공문을 그 근거로 제시하였다. 법원 역시 사실관계에 있어 사업시행인가 변경이 도정법 시행령 제38조의 경미한 변경에 해당되지 않는 중대한 변경이므로 조합원들의 권리를 보장하는 차원에서 분양신청을 다시 받아야 한다는 취지의 판결이다.
이 판결은 언뜻 보면 도정법 체계를 뒤흔드는 것으로 법리상 문제가 있다고 볼 수 있지만 다른 면에서 볼 때 수긍이 가기도 한다. 사업시행 변경인가는 종전의 사업시행인가 내용을 무효로 할 정도로 중대한 내용으로 변경된 것이 아니라 종전의 사업시행인가 내용이 그대로 유지되고 있는 상태에서 일부 자금계획이 변경되거나 최근처럼 부동산 경기 및 재개발 경기 침체로 인하여 아파트 평형 중 일부 대형평형을 소형평형으로 조정하여 건축물 세대수가 증가한 것에 불과하다면 종전의 사업시행인가 내용과 크게 다르지 않는다고 할 것이다. 또 조합이 최초 사업시행인가 후 일부 신축 예정 아파트 중 소형평형이 증가된 것으로 사업시행 변경인가를 받은 사유는 최근의 부동산 및 재개발 경기 위축과 조합원들의 소형평형 선호 경향을 반영하여 수분양 조합원들의 의사를 존중하고 원활한 사업 진행을 위하여 청산자들을 제외한 수분양 조합원들로 구성된 총회 결의를 통하여 행하였고 관리처분계획 변경 총회에서 정비사업비가 10% 이상 증액된 안건을 조합원들로부터 의결받았다.
따라서 평형 변경을 위한 설계 변경이나 정비사업비가 10% 이상 증액된 된 경우 반드시 다시 분양신청을 받아야 하는지를 살펴볼 필요가 있다. 먼저 분양신청 절차에 관한 법률 규정을 살펴보면 도정법 제46조 제1항은 “사업시행자는 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금 내역 및 분양신청 기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 일간신문에 공고하여야 한다.
이 경우 분양신청 기간은 그 통지한 날로부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 제1항의 규정에 의한 분양신청 기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제48조제1항은 “사업시행자는 제46조에 따른 분양신청 기간이 종료된 때에는 제46조에 따른 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다”고 규정하고 있다.
위 도정법 규정에서 보는 바와 같이 사업시행인가 후 사업시행자가 분양신청 공고 및 분양신청 기간을 정하여 분양신청을 받는 경우는 최초의 사업시행인가 후 60일 이내에 해당 정비구역에 토지나 건축물을 소유하고 있는 토지등소유자들을 대상으로 하는 경우뿐이며 사업시행 변경인가가 있은 이후에도 분양신청 공고 및 분양신청 절차 등에 관하여 준용하는 규정을 두고 있지 않으며, 이후 분양신청 기간 만료일 후에는 토지등소유자 중 조합원 및 수분양자가 확정되고 현금청산을 원하는 토지등소유자들은 조합에서 탈퇴하게 되므로 재개발 조합에서 분양신청 기간 만료 후 이를 토대로 총회 결의를 거쳐 관리처분인가가 난 이후에는 다시 정비구역 내의 토지등소유자들로부터 분양신청을 받을 수는 없다 할 것이다.
이와 관련한 서울시의 2007년 10월13일자 관리처분계획 기준일 관련 민원 회신 결과를 보면 “도정법 제46조와 제47조의 규정에 따라 정비구역 범위의 변경에 따른 사업시행계획의 변경인 경우를 제외하고 분양공고 및 분양신청은 1회에 한하는 것이므로 사업시행 변경인가로 건립 세대수 및 규모(평형)가 변경되어 조합에서 추가로 분양신청(희망 평형 변경 등) 하도록 한 사항은 기 분양신청 기간 중 분양신청 한 자에 한하여 주택 규모 희망 신청을 받는 것으로만 보아야 한다”고 행정지도를 하고 있다.
재개발사업의 경우 토지등소유자(해당 정비구역 내에 토지나 건물을 보유하고 있는 자)들의 경우 사업시행 초기 단계에서 모두 조합원의 지위를 갖게 되고, 관할관청의 사업시행인가 이후 해당 조합원이 공고한 분양신청 기간 내에 분양신청을 하지 않거나, 분양신청을 하였더라도 분양신청 기간 내에 철회하는 등 도정법 제47조의 요건에 해당하여 현금청산 대상자가 된 경우에는 조합원으로서의 지위를 상실하며, 이때 조합원의 지위를 상실하는 시점은 분양신청 기간 종료일 다음 날이 되는바, 따라서 관할관청에서 인가한 사업시행인가가 그대로 유효하고 이에 기하여 토지등소유자들을 대상으로 분양신청을 받아 이를 토대로 관리처분인가 처분이 있는 경우에는 종전의 토지등소유자들 중 분양신청을 하지 않은 자들은 이미 조합원 지위를 상실하여 다시 분양신청을 받을 수 있는 기회가 없게 되므로 재개발 조합에서는 그 이후에 사업시행인가 내용이 일부 변경된다 하더라도 다시 도정법 제46조에 따라 모든 토지등소유자들을 대상으로 분양공고를 하고 분양신청 기간을 정하여 분양신청 절차를 이행하여야 하는 것은 아니다.
분양신청과 관련한 법원의 판결 중 서울고등법원(민사 제22부 2013년 8월29일 선고 2012나 7660 판결) 판결은 현금청산 대상자가 사업시행계획 변경 후 다시 실시될 분양신청 기간 만료일을 기준으로 현금청산 대금이 정해져야 한다는 주장에 대해 “현금청산 대상자는 분양신청을 하지 않으면 분양 대상자의 지위를 잃어 조합원의 지위도 상실되며, 분양신청 기간이 종료될 때까지 분양신청을 하지 않았다면 그 후에 사업시행계획이 변경되었다 하더라도 다시 분양신청 기회를 주어야 하거나 조합원 지위가 회복되기 어렵다”고 판시하였고, 또 서울행정법원(2013년 3월 29일 선고 2012구합 9444 판결)은 “도정법 제48조에 의거 관리처분계획을 변경하는 경우 (1)조합원별 분담금은 본질적으로 물가 변동 등에 따른 비용 추산액의 변동, 일반분양 등에 따른 수입 추산액의 변동 등에 따라 지속적으로 변화할 수밖에 없는 것으로, 관리처분계획을 변경할 때마다 조합원들에게 분양신청을 철회하거나 분양신청 한 아파트의 평형을 변경할 수 있는 기회를 부여하는 경우 정비사업의 진행을 크게 저해할 수 있을 뿐만 아니라 그 변경 시점에 따라서는 법률관계의 안정을 해할 가능성이 있어, 일정한 기간을 정하여 분양신청을 받은 후에는 분양 대상자와 현금청산자를 구분함으로써 정비사업을 둘러싼 법률관계를 명확히 할 필요성이 있다”라고 판시하였다.
이 판결들은 사업시행계획 변경으로 인한 현금청산자들의 지위와 정비사업비가 증가되는 경우 조합원들에게 다시 분양신청을 받아야 하는지에 관해 해석을 명확히 하고 있다. 특히 도정법 제24조 제6항은 정비사업비가 10% 이상 증액되는 경우 총회에서 조합원 2/3 이상 동의를 받도록 규정하고 있고, 도정법 시행령 제38조는 정비사업비가 10% 이상 증액되었다 하더라도 관리처분인가를 변경한 경우 사업시행인가의 경미한 변경에 해당하는 것으로 규정하고 있다. 바꾸어 말하면 정비사업비가 10% 이상 증액되어 관리처분계획 변경 총회에서 2/3이상 동의를 받게 되면 사업시행계획의 경미한 변경에 해당되므로 관할관청에 신고만으로 사업시행인가 변경을 갈음하게 된다는 것이다.
따라서 사업시행인가 변경이 경미하느냐 중대하느냐는 행정상 신고 사항인지 아니면 인가 사항인지 여부를 구별하는 기준에 불과한 것으로 새롭게 분양신청을 받아야 하는 근거가 되지 않는다. 서두에 언급한 법원의 판결은 설계 변경으로 인한 평형 변경은 기 분양신청 한 조합원들의 의사와 달리 권리와 의무에 영향을 미칠 소지가 있다는 문제를 제기한 것이다. 예컨대 설계 변경으로 희망 평형 세대수 부족으로 기 분양신청 한 32평형에서 25평형으로 변경되는 경우 이는 조합원의 재산권을 침해하는 결과가 되므로 분양신청을 철회할 수 있는 기회를 부여해야 한다는 논리다.
결론적으로 사업시행인가 후 정비구역이 변경되거나 종전의 사업시행인가 내용이 중대하고도 명백한 하자가 있는 등으로 무효가 되지 않는 이상 사업시행계획의 변경이 중대하다고 하여 다시 분양신청을 받는다는 것은 도정법 체계상 허용될 수 없다. 현 도정법에는 관리처분인가 후 정비사업비가 증가되는 경우 총회 의결로 해결할 수 있는 장치가 있지만 설계 변경으로 인한 평형 변경 등의 경우 마땅한 규정이 마련되어 있지 않아 다시 분양신청을 받아야 한다는 법원의 판결을 반박하기는 쉽지 않아 보인다. 따라서 사업시행인가 후 분양신청을 마감한 상태에서 평형 변경을 위한 설계 변경을 하는 경우 사전에 조합원들로부터 기존 분양신청을 유지한다는 동의를 구하는 등 ‘솔로몬의 지혜’가 필요하다 할 것이다.
이부환 대표법무사(우인합동법률사무소) .
