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[칼럼] '특례시', 소외된 대도시 주민위한 최소한의 정부 배려다수원·화성시등 특성미반영 획일적 행정조직 피해상당
중앙집권형 행정안전부-경기도 구조적 모순 탈피 시급
수원시 전경.
정양수 취재부장.

[KNS뉴스통신=정양수 기자] 수원시는 염태영 시장의 세번째 임기를 맞아 시정의 사활을 걸고 특례시 지정을 추진하고 있다. 여기서 특례라함은 특별함을 뜻하지 않는다. 지방자치법상 '특례'란 용어를 일반적으로 바꾼다면 '특별한 경우'이지 '특별한 대우'는 아니다.

우리는 지금 이 특별함이 보편적 행정 복지에서 얼마나 벗어나 있는지를 고민하는 한편 문재인 정부 들어 나아가고 있는 '지방분권형 개헌'의 핵심 뜻에 얼마나 중앙정부가 다른 시각을 가지고 있는지를 고민해야 하는 시점에 놓였다.

개헌상 명목이 존재하지 않더라도 현행법상 충분히 투영이 가능하지만, 모든 정부 부처들은 대한민국 내에 있는 특별한 삶의 방식, 특별한 지자체의 개성, 시민들의 행정 서비스 부족 등을 인정하려 하고 있지 않다.

일례로 지난 2015년 11월1일 기준으로 실시된 '2015 인구주택총조사 결과' 가운데 대한민국 인구는 5천107만명에 달한다. 이중 수도권에만 2천527만명이 살고 있다. 전체 인구의 49.5%에 달하는 수치다. 정부가 지속적으로 공공기관의 지방이전, 기업의 지방이전을 독려했지만, 결국 정책은 실패했고 수도권 주민의 삶의 질은 어느때보다 추락해있다.

정부가 지방이전의 기조를 잃지 않기를 바라고는 있지만, 현재를 살고 있는 수도권 주민들의 평균적인 삶의 질을 고려한 행정서비스가 시급하다는 지적은 외면당하고 있다.

지방자치법 제1조(목적)에는 '지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.'고 되어있다.

대한민국 내에는 200여개가 넘는 지방자치단체가 조직되어 있다. 큰 도시도 있고 작은도시도 있다. 또한, 작지만 인구가 많은 지역, 넓지만 인구가 적은 지역도 있다.

행정안전부는 이 조직들의 특성에 맞는 다양한 형태의 정책으로서 행정안전부의 소비자인 지방자치단체와의 공존을 모색해야 한다. 경기도 또한 여기의 틀에서 벗어나지 않는다.

이 법안의 목적에 있어서 주목해봐야 할 점은, 후반부에 있는 '대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다'의 포괄적 개념으로서 '지방자치의 개성'도 아우르면서 법의 정신에 충실해야 한다는 점이다. 행안부는 이것을 실현시켜야 할 의무가 있다.

지방분권형 개헌이 광의의 보편적 복지 추구에 있다면, 100만 인구 5개 대도시의 특례시 지정 요구는 '현재 살고 우리의 시계에 살고 있는 주민에게 초소한 평등한 복지 서비스를 제공하겠다'는 의지가 담겨있다.

대한민국 정부의 기본적인 행정서비스는 '행정안전부'가 모든 것을 관할하게 되어 있다. 이것은 보편적이며 획일적이면서 중앙집권적이며 지방정부의 개성을 사장시키는 기능의 반탄력을 지니고 있다.

결국, 중앙부처는 200여개 지자체중 포화상태에 달해 있는 이 5개 대도시 시민들의 권리를 침해하고 있다는 것을 모르쇠로 일관하면서 문재인 정부의 시간이 지날 수록 반발기류를 키우게 될 것이라는 점이 우려스러운 것이다.

반면, 지방분권형 개헌은 지방자치의 강화를 통한 지방정부의 개성을 중시하는 방향의 시대적 조류가 시작됐음을 알리는 신호탄으로 평가할 수 있다.

2018년 현재 이 두개의 큰 정부의 흐름들이 충돌하면서 파열음을 내고 있는 것이다. 어느 쪽이 반동의 기류인지, 님비인지 알 수 없지만 평범한 시민들은 지방정부의 손을 들어줄 가능성이 높다.

그것은 지방정부 속에서야 말로 행복한 대한민국 국민의 삶이 실현되기 때문이다. 바로 우리 옆에 있는 이 정부들이 시민의 삶을 대변할 수 없는 한계를 체험할 때 '특례시'라는 용어가 한단계 발전한 것이다.

100만 대도시 '특례'에 대해 행정안전부는 난색을, 경기도 등 광역지자체는 결사 반대를, 주체인 수원시 등은 필요하다고 하소연하고 있다.

과밀화가 진행된 도시의 문제는 다양할 수밖에 없다. 정부가 어떤 한 형태로 대한민국을 포괄하려고 해도 그 한계성은 명확할 수밖에 없다. 두말할 필요없이 이명박 정부와 박근혜 정부에서의 행정체계 변화의 노력이 실패로 끝난 것은 결국 '획일화'에 있다는 추정이 가능하다.

대한민국은 산업화로 인해서 획일적 삶을 강요받았다. 문재인 대통령이 지방분권의 선도를 외치면서 서서히 그 뜻이 국민들 속에 자리하기 시작한 것이다. 행안부의 반대는 당연해 보이지만, 정부가 국민을 위해 고민해야 한다는 점을 잊어서는 안되는 것이다.

아주 사조한 예를 든다면, 통계청 통계를 분석한 결과, 지난 2015년 서울특별시의 인구밀도는 1만6천364명이다. 부산시 4천4천479명, 대구시 2천791명, 인천시 2천755명, 광주시 2천998명, 대전시 2천852명, 울산시 1천99명 등이다.

반면, 경기도내 대도시들의 상황은 어떨까? 경기도의 경우 1천1125명인 가운데 수원시 9천129명, 안양시 1만757명, 용인시 1천508명 등으로 나타났다. 화성시는 772명 정도다.

반면 화성시나 용인시의 경우는 큰 면적을 자랑한다. 화성시는 서울시 면적과 거의 같은 상황에서 인구 70만이 넘었지만, 정부의 정책을 따르다 행정수요의 탄력적 적응에 실패한채 신규 구 신설의 길마저 막혀있다.

수원시의 경우 면적은 화성시나 서울특별시의 1/5 수준 정도로 도시 기능의 포화상태에 도달하고 있다. 화성시가 인구급증에 따른 허가부서 공무원 증원이 필요하다고 외쳤지만 공허한 메아리가 돌아오듯이 수원시의 특례시 요구도 큰 벽에 부딪혀 있는 상황이다.

수원시의 인구밀도와 행정수요, 성장형 도시인 화성시의 구신설 실패 등은 결국 획일적 정부 정책이 얼마나 주민의 삶을 위협하는지 단편적으로 알려주는 '적신호'다.

이제는 행정안전부도 서비스를 하는 곳이라는 '공무원의 초심'에서 고민하고 순응할 필요가 있다. 결국 정부기능의 축소로 이어질 가능성이 높기 때문에 부처의 반탄력이 클 수밖에 없겠지만, 공무원은 바로 국민의 종이라는 점을 간과해서는 안된다는 점을 고민해야 하는 시점이다.

지방정부의 요구가 현 법체계 속에서 맞지 않는다면, 정부는 각각의 수요자에 맞는 탄력적인 행정체계 개편을 서둘러야 한다. 특별한 혜택을 주는 것이 아니라 폭발 직전의 지자체가 응급실로 가기전에 치료해줘야 하는 시대인 것이다.

수원시는 문재인 정부의 지방분권 추진 로드맥에 상당한 기대를 걸어왔다.

이에 따라 대통령이 발언한 '준광역시 수준의 특례제도 도입', 정세균 전 국회의장이 밝힌 '100만 대도시 특례시 도입', 대통령 소속 자치분권위원회 '대도시 특례제도 개선 지방자치발전의 핵심과제' 등의 언급에 주목하고 있다.

문재인 대통령은 2017년 4월11일 창원 유세현장에서 "인구 100만명 이상 대도시에 대한 자치권한 대폭 확대를 위한 준광역시와 같은 특례제도가 필요하다"면서 "인사, 조직, 재정, 복지 분야에 대한 자치권 확대가 요구된다"고 언급한 바 있다.

정세균 전 의장도 지난해 6월29일 취임1주년 기자간담회 석상에서 "중앙의 권한을 지방으로 이양하는 지방분권형 개헌이 필요하다"며 "이와 동시에 100만 대도시에 대한 특례도 함께 논의할 수 있도록 국회 차원에서 노력이 수반되야 한다"는 뜻을 밝혔다.

자치분권위는 "100만 대도시 규모와 역량에 부합하는 기능과 역할 부여를 통해 실질적인 차등분권을 실현하는 한편 인구집중 등 대도시문제 등에 효과적으로 대응해야 한다"고 지적한 바 있다.

대도시 명칭 부여(50만 이상 특례시, 100만 이상 특정시), 행정특례 (100만 이상 대도시의 기준인건비 산정 시 기준정원 규모 확대). 재정특례 (지방채 발행비율 및 재정투자심사 요건 확대 등 재정자율성 확대), 사무특례 127건 부여 (50만 이상 93건, 100만 이상 34건) 등이 필요하다고 명시했다.

수원시의 특례시 요구는 '지방분권형 개헌'의 시대에 중앙집권 형태의 대명사인 행정안전부, 광역시도 등과 100만 도시로 성장한 지방분권형 개헌의 실질적 수혜자군의 대립으로 정의할 수 있는 정치적 상황에 직면해 있다.

한마디로 수원시가 도시적 이익을 취득하기 위해 주도적으로 나섰다기 보다는 현 정부구조의 21세기형 업그레이드 버전이 100만 대도시 특례시에 있는가, 과거의 획일적 중앙조직에 있는가라는 기관의 철학적 논쟁이라고 봐야할 부분이 많다.

이 때문에 행안부는 특례시 추진은 인구규모 이외에 재정부담 능력과 지역 산업구조, 주변 지자체에 미칠 영향력 등을 종합적으로 고려해야 한다면서 분권기조와 상반된 정책기조를 유지하면서, 개헌 무산에 따른 사태 추이 관망과 미온적 입장을 보이고 있다.

또한, 광역지자체 협의체 전국시・도지사협의회는 '특례시 신설 절대 반대'라는 뜻을 분명히 하고 있다. 이러한 형태는 지난 정부들에서 추진됐던 광역시도 폐지의 첫단추로 보면서 기구의 유지를 위한 '반대 아닌 반대'로 풀이해 볼 수 있다.

더욱이, 경기도의 경우 인구 100만명 규모의 대도시가 움집해 있는 상황에서 자신들의 행정과 재정위축, 국가 균형발전 저해, 자치구 신설 등 경기도의 상급기관 지위를 위협받을 수 있다는 인식을 바탕으로 '100만 대도시들의 위기'를 모르쇠와 반대로 가장 적극적으로 나서는 이중행태를 보이고 있다.

염태영 수원시장 체제의 수원시는 앞으로도 기초자치단체 지위를 유지하면서 광역시급 위상에 걸맞는 행·재정적 자치권한을 부여받기를 원할 것이다. 실질적으로 지방자치법에 '특례시'를 추가하는 것이 첫걸음으로 대한민국 국회의 협조가 필수적인 항목이다.

수원시의 특례시 요구는 지방분권형 개헌이 아닌, 현재의 헌법 속에서도 충분히 상대적인 행정서비스 부족으로 피해를 입고 있는 주민, 기업 등의 화성시 등 각양각새의 지방정부가 존재할 수 있음을 깨닫는 '중앙집권적 행정체제' 변화의 시초가 될 가능성은 점점더 높아지고 있다.

모든 기관들은 문재인 정부가 '지방분권형 개헌'의 기조를 가지고 있다는 점을 다시 한번 새겨봐야 한다. 가장 먼저 행정안전부는 기관 이기주의가 아닌, 국민에 서비스하기 위한 최상위자로서 획일화에 소외되는 시민이 없는 첫걸음에 나서야 한다는 점을 명심해야 한다.


정양수 기자  ys92king@naver.com

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